Non sono le leggi elettorali ad assicurare, di per sé, la stabilità: anzi, con l’attuale in discussione vi è il rischio che si formino due maggioranze opposte, una alla Camera e una al Senato

 

Emanuele Felice - il Mulino 

 

In tema di leggi elettorali – l’insieme di regole che servono a tradurre il voto dei cittadini in rappresentanza politica –, l’Italia è un caso eccezionale fra le democrazie avanzate. Primo, perché come in nessun altro importante Paese queste leggi sono cambiate con tanta frequenza come da noi negli ultimi decenni. Secondo, perché a partire dal 2005 si è consolidata la prassi di modificarle a ridosso delle elezioni, sondaggi alla mano, in sostanza per favorire i partiti al governo. Terzo, perché paradossalmente nei risultati queste leggi non hanno corrisposto quasi mai alle aspettative di chi le aveva volute: non sono andate a loro vantaggio, anzi. Infine, le nuove leggi di volta in volta varate non hanno inciso particolarmente sulla stabilità (o sull’instabilità), com’era nei loro propositi, e non hanno nemmeno ridotto la frammentazione né assicurato il bipolarismo; l’unica cosa che i numerosi cambiamenti hanno garantito, negli anni Duemila, è stata la riduzione del potere decisionale dei cittadini e la distorsione della rappresentanza politica.

Dopo il referendum del 1993, fino al 2005 abbiamo avuto una legge a prevalenza maggioritaria (per il 75% dei seggi), nota come Mattarellum dal suo relatore, il futuro presidente della Repubblica Sergio Mattarella; l’attribuzione dei seggi con la restante quota proporzionale avveniva al Senato su base regionale e, alla Camera, su base nazionale, con una soglia di sbarramento del 4% e senza preferenze. Questa legge era stata votata da un ampio arco di forze parlamentari: oltre a quelle di maggioranza, il Pds (ex Pci), la Lega Nord, i Verdi e la Lista Pannella. Si opposero principalmente Rifondazione comunista e il Movimento sociale italiano, cioè le due ali estreme, per diversi motivi fra cui, non ultimo, il timore di venire penalizzati dal maggioritario.

Il risultato elettorale del marzo 1994 dimostrò il contrario. Alleanza nazionale-Msi, unita in coalizione con Silvio Berlusconi, fu tra i vincitori delle elezioni (ottenendo una quota di seggi nel maggioritario, 17% alla Camera, maggiore della percentuale di voti nel proporzionale, 13,5%) e si ritrovò, per la prima volta nella storia d’Italia, al governo. Al contrario, i partiti di maggioranza che avevano varato la legge furono ridotti ai minimi termini; e il Pds, che aveva sperato di arrivare con quel sistema al governo del Paese, si ritrovò sconfitto. Quanto alla formazione di due sole coalizioni elettorali, in realtà con la legge Mattarella non ci si arriverà mai: nel 1994 le coalizioni erano tre, in alcuni collegi anche di più; nel 1996 il centro-destra si spaccò in due (la Lega andò da sola); alle successive elezioni del 2001 il centro-sinistra si spaccò addirittura in tre (oltre a L’Ulivo, Rifondazione e Italia dei Valori) e si presentarono anche Democrazia europea e la Lista Bonino. Da notare che, sia nel 1996 sia nel 2001, chi si divise venne sconfitto, come prevedibile, ma ugualmente si divise. Stessa cosa succederà nel 2008 e nel 2022, a scapito del centro-sinistra o “campo largo”, con le altre due leggi elettorali.

L’unica cosa che i numerosi cambiamenti della legge elettorale hanno garantito negli anni Duemila è stata la riduzione del potere decisionale dei cittadini e la distorsione della rappresentanza politica

Quanto poi alla governabilità, o alla stabilità, con le elezioni del 1994 si produssero due governi con maggioranze diverse (Berlusconi I e Dini) e una legislatura molto breve; con le elezioni del 1996 ben quattro governi (Prodi I, D’Alema I, D’Alema II e Amato II) con alcune variazioni e innesti nella maggioranza di centro-sinistra; con le elezioni del 2001 solo due governi (Berlusconi II e III) con la stessa maggioranza: dalla massima instabilità alla massima stabilità con la stessa legge elettorale.

Quanto alla frammentazione politica, per gran parte della Prima Repubblica i partiti rappresentati in Parlamento erano stati otto o nove (escludendo gli autonomisti). Dopo le elezioni del 1992, ancora con la legge proporzionale, i partiti in Parlamento erano diventati dodici, il massimo nella storia della Prima Repubblica. Con la legge Mattarella, nel 1994, i partiti diventano quattordici (sempre escludendo gli autonomisti), divisi su tre schieramenti. Nel 1996 siamo più o meno a tredici, diventati quindici dopo la caduta del governo Prodi e sedici a partire dal 2000, il massimo in tutta la storia d’Italia (sempre escludendo gli autonomisti). In seguito il loro numero è diminuito, per poi aumentare ancora (nel 2006 erano dodici-tredici), e quindi scendere, crescere di nuovo, calare: sempre in maniera indipendente dalla legge elettorale.

A ridosso delle elezioni politiche del 2006, nel dicembre 2005, il centro-destra al governo ha approvato una nuova legge elettorale, relatore Roberto Calderoli, che verrà presto soprannominata Porcellum: un proporzionale di coalizione, con premio di maggioranza e liste bloccate. Qui gli effetti sono stati ancora più paradossali. Questa legge, pensata secondo molti osservatori per favorire il centro-destra che l’aveva votata, ha sortito in realtà l’effetto opposto: ha consegnato alla coalizione alternativa, il centro-sinistra, la maggioranza dei seggi pur non avendo questa la maggioranza dei voti. Nel 2006, il centro-sinistra ha ottenuto infatti, alla Camera, un ampio premio di maggioranza con appena 25 mila voti di scarto (su 38 milioni di voti validi!); al Senato ha raccolto oltre 400 mila voti in meno, ma pure ha conquistato un vantaggio, lievissimo, nel numero di seggi, grazie al fatto che lì il premio di maggioranza era su base regionale. Di conseguenza, dal 2006 al 2008 il centro-sinistra ha governato l’Italia pure avendo preso meno voti, sommando Camera e Senato, della coalizione rivale, grazie alla legge che avevano fatto gli altri.

Ma ancora maggiore è la distorsione che si verifica nelle elezioni politiche del 2013, sempre con la stessa legge. Il centro-sinistra ha ottenuto in seggi una netta maggioranza assoluta alla Camera, pur avendo preso meno del 30% dei voti (nel frattempo gli schieramenti in campo erano diventati addirittura quattro), e con appena lo 0,37% di scarto sul centro-destra: è stato questo in assoluto il maggiore squilibrio nel rapporto fra voti e seggi, in tutta la storia d’Italia; di nuovo, a vantaggio del centro-sinistra, che governerà così per cinque anni (governi Letta, Renzi, Gentiloni), beneficiando di una legge voluta dal centro-destra e che a suo tempo aveva duramente osteggiato. Quanto poi alla stabilità, con la stessa legge si sono avuti: dal 2006 un solo governo (Prodi II) e una sola maggioranza, ma appena due anni di legislatura; dal 2008 due governi (Berlusconi IV e Monti) e due maggioranze; dal 2013 i tre governi che abbiamo ricordato, con alcune variazioni nella maggioranza (all’inizio anche Berlusconi sosteneva Letta, alla fine Articolo 1-Mpd passò all’opposizione).

La legge elettorale verrà cambiata di nuovo. Prima nel 2015, varando l’Italicum, con cui però non si votò mai (ma che pure nelle intenzioni andava a favore del partito allora al governo, il Pd di Renzi). Poi nel 2017, con la legge Rosato, o Rosatellum, tuttora in vigore, con la quale si è tornati a un sistema misto, fra proporzionale (61%, con liste bloccate) e maggioritario (37%), ma con rapporti di segno ribaltato rispetto al Mattarellum. Anche questa legge verrà votata a pochi mesi dal voto, da quella stessa coalizione (il centro-sinistra) che dodici anni prima aveva aspramente criticato il centro-destra per avere fatto lo stesso. Fu approvata, va detto, con il sostegno di una parte dell’opposizione, quella di centro-destra, ma era stata pensata per danneggiare quello che nel frattempo era diventato il principale avversario politico sia degli uni che degli altri: il Movimento 5 Stelle, considerato più debole nei collegi uninominali, i quali, non a caso, venivano in parte reintrodotti. Anche questa volta, si ebbe alla fine l’effetto contrario: i 5 Stelle vinceranno nella gran parte dei collegi uninominali del Centro-Sud, ottenendo, alla fine, una percentuale di seggi (36% alla Camera e 35% al Senato) superiore a quella dei loro voti (33% alla Camera e 32% al Senato).

Con questa legge, abbiamo avuto prima la massima varietà di formule nella storia di una singola legislatura, finita peraltro con elezioni anticipate: tre governi con tre maggioranze diverse, Conte I, Conte II e Draghi. Quindi, subito dopo, la massima stabilità (eccezion fatta per il periodo 2001-2006): a oggi, una sola maggioranza e un solo governo, nella legislatura iniziata nel 2022. L’attuale maggioranza sostiene però di voler cambiare il Rosatellum proprio in nome della stabilità!

Per inciso: che questa stabilità di governo faccia bene all’economia italiana è tutta da dimostrare. I due governi Berlusconi II (2001-2005) e Berlusconi IV (2008-2011), rispettivamente il primo e il terzo più duraturi della storia d’Italia, coincidono con i periodi di maggiore declino economico del Paese rispetto al resto del mondo avanzato. E il governo Meloni, il secondo sinora più duraturo, si caratterizza per il ritorno al declino economico dell’Italia. A ogni modo, come si è visto da questo excursus, non sono le leggi elettorali ad assicurare, di per sé, la stabilità.

In una democrazia, le leggi elettorali stabiliscono norme fondamentali per l’accesso al potere politico e andrebbero per questo decise con il più ampio consenso delle forze parlamentari

E difatti, contrariamente a quello che sostengono i suoi promotori, anche l’attuale legge in discussione alle Camere non fornisce alcuna garanzia sulla stabilità, anzi: se due coalizioni sono molto vicine, com’è oggi il caso stando ai sondaggi, vi è il rischio concreto che si formino, con questa legge, due maggioranze opposte, una alla Camera e una al Senato! Si potrebbe avere così un risultato che è l’esatto contrario di quello dichiarato dai promotori della legge (avere un vincitore certo allo spoglio delle schede) e, a giudicare dai precedenti, c’è da pensare che alla fine succederà proprio questo.

Piegare le leggi elettorali agli interessi della maggioranza di turno, com’è stato fatto in maniera sistematica dal 2005, rischia insomma di rivelarsi controproducente. Non è questo però il motivo per cui non andrebbe fatto (benché sia un disincentivo efficace, da meditare). In una democrazia, le leggi elettorali stabiliscono norme fondamentali per l’accesso al potere politico e andrebbero per questo decise con il più ampio consenso delle forze parlamentari. E ragionando non di stabilità – che altri meccanismi, di rango costituzionale, come la sfiducia costruttiva garantiscono meglio – ma sul tipo di rappresentanza che occorre dare al Paese, sulla qualità della classe dirigente e l’equilibrio democratico.

I sistemi maggioritari sono stati pensati per comunità relativamente omogenee e si sono, per questo, rivelati problematici per società altamente complesse e diversificate come quelle contemporanee. Nel Regno Unito, che ne è la patria, questo sistema ha portato oggi all’esistenza di cinque partiti di livello nazionale e a un’alta instabilità, oltre che a una notevole distorsione della rappresentanza, tanto che si discute apertamente di passare al proporzionale. Anche in Francia, dov’è in vigore un maggioritario a doppio turno, la rappresentatività del sistema è altamente compromessa e la governabilità pure in crisi. Negli Stati Uniti, il Paese occidentale con le più alte disuguaglianze e conflittualità sociali, e dove al maggioritario a turno unico si somma il presidenzialismo, è stata incrinata la tenuta democratica. I Paesi invece più stabili, con democrazie più solide, sono oggi quelli con sistemi proporzionali. Una legge proporzionale permette una maggiore rappresentatività dei diversi interessi e, in particolare, dei gruppi più in difficoltà: questi possono trovare adeguata voce nelle istituzioni, anziché esserne spinti ai margini, cosa che rafforza la democrazia. Come per le elezioni europee, una ragionevole soglia di sbarramento può ridurre la frammentazione (sebbene su questa incidano molto anche i regolamenti parlamentari). Infine, un meccanismo come la sfiducia costruttiva, simile a quella presente in Germania e in Spagna, può garantire, molto meglio del sistema elettorale, la stabilità.

Con una legge di impianto proporzionale e con la sfiducia costruttiva, il sistema politico italiano avrebbe la possibilità di strutturarsi attorno a forze politiche dal più chiaro profilo programmatico, che potrebbero poi allearsi in Parlamento sulla base di un programma di governo; e venire giudicate dagli elettori per il loro operato, con possibilità di successiva alternanza come avviene infatti in Spagna e Germania (ricordo che nella Prima Repubblica l’alternanza non era possibile non per via della legge elettorale, ma per la Guerra fredda). In Italia, va detto, i sistemi elettorali a livello locale (nei comuni e nelle regioni) sono maggioritari e, questi sì, risultano sostanzialmente immutati dai primi anni Novanta (nonostante dal 2004 ciascuna regione possa modificare la propria legge elettorale, e molte l’abbiano fatto, l’impianto non è cambiato). Hanno contribuito a indirizzare la politica locale verso un assetto bipolare. Questo assetto ormai consolidato lascia immaginare che una legge nazionale proporzionale, pur senza vincolo di coalizione, porterebbe comunque i partiti a ricercare, più probabilmente, alleanze nazionali secondo uno schema bipolare, del tipo di quello praticato in Spagna, ma non è detto e forse non è nemmeno fondamentale: dipenderà da quello che le forze politiche decideranno poi liberamente e in modo trasparente di fare, sulla base delle affinità programmatiche e ideali, oltre che dei problemi da affrontare. Come del resto è già successo, perfino, con quelle leggi elettorali che incentivavano la formazione di schieramenti prima del voto (ma quegli schieramenti si sono poi in parte decomposti e ricomposti: nelle legislature 1994-96, 1996-2001, 2008-2013, 2013-2018, 2018-2022).

I Paesi più stabili, con democrazie più solide, sono oggi quelli con sistemi proporzionali

Per migliorare rappresentatività e qualità della classe dirigente e favorire la democraticità della vita interna dei partiti, al proporzionale e alla sfiducia costruttiva andrebbero affiancate altre misure: il ritorno delle preferenze (di nuovo, come avviene già per le europee); limiti alle spese per la campagna elettorale; la reintroduzione del finanziamento pubblico, ancorandolo però, per ciascun partito, al rispetto di uno statuto che garantisca democrazia e trasparenza (regolari congressi, organi di garanzia, ecc.). Una parte di questi fondi dovrebbe andare a fondazioni di studio, così magari da arricchire il dibattito pubblico italiano e la classe politica, con approfondimenti sul merito dei problemi. Va da sé che una riforma di questo tipo, con leggi ordinarie e costituzionali, non dovrebbe essere discussa e varata a ridosso del voto, almeno in linea di principio (benché un sistema proporzionale non favorisca nessuno in particolare, dato che non distorce la rappresentanza); ma va messa in cantiere nella prossima legislatura, chiamando tutto il nuovo parlamento a contribuirvi.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tornare al proporzionale

Un sistema proporzionale rivisto, con alte soglie di sbarramento, favorirebbe programmi politici più chiari, coalizioni post-elettorali trasparenti e una democrazia di maggiore qualità

Carlo Trigilia 14 maggio 2026

 

È possibile che la nuova legge elettorale presentata dalle forze di maggioranza non sia approvata prima delle prossime elezioni politiche. Sarebbe un esito sicuramente preferibile rispetto all’adozione di un testo insoddisfacente e per molti profili problematico, anche in termini di costituzionalità; ma soprattutto tale da non contribuire – per la sua parte – a quel cambiamento profondo del sistema politico necessario ad assicurare un futuro solido in un mondo che sta cambiando rapidissimamente. Per adeguare le capacità di governo di fronte alle nuove sfide sembra necessario un mutamento radicale del sistema elettorale: lasciare il maggioritario, dopo più di un trentennio di illusioni e promesse mancate, e tornare a guardare al proporzionale, rivisto con consistenti soglie di sbarramento.

Com’è stata motivata la scelta del maggioritario. Le argomentazioni a favore del maggioritario in Italia si possono riassumere in questi termini: è un sistema elettorale che permette di ridurre la frammentazione partitica, quindi di accrescere la stabilità dei governi, e dunque di rafforzare la governabilità. Questa formula presenta però tre problemi, con particolare riferimento all’esperienza italiana.

Anzitutto, non si è determinata una riduzione significativa della frammentazione partitica: quando l’obiettivo maggioritario è perseguito con un premio di maggioranza o con collegi uninominali, si formano delle coalizioni per prendere il numero più alto di voti, necessari per ottenere i seggi. Si tratta di raggruppamenti eterogenei molto ampi, che includono formazioni minori i cui indirizzi sono spesso lontani da quelli degli altri partiti della stessa coalizione. In campagna elettorale le differenze vengono smorzate e si presentano dei generici programmi comuni; una volta vinte le elezioni, esse però ricompaiono e consentono ai partiti più piccoli di condizionare l’azione di governo minacciando di ritirare il loro sostegno. D’altra parte, i partiti principali al potere non imboccano la strada delle soglie di sbarramento a monte per le ripercussioni immediate che ne discenderebbero per la sopravvivenza dell’esecutivo. Non c’è dunque una riduzione della frammentazione imputabile al sistema maggioritario.

Venendo al secondo problema – la stabilità dei governi – si può notare che essa è effettivamente cresciuta, ma ciò non è dovuto, come abbiamo visto, alla riduzione della frammentazione partitica, ma al risultato di tecniche elettorali che portano comunque a un vincitore il quale prende tutto se raggiunge la maggioranza dei voti (the winner takes it all). La maggiore stabilità che ne risulta (in particolare per effetto di un premio di maggioranza) si è accompagnata a più elevate possibilità di alternanza, ma tra coalizioni molto eterogenee al loro interno.

La terza questione riguarda la governabilità. Intanto, il nesso tra stabilità e governabilità non è così forte come spesso si suppone: la stabilità non sempre, e non necessariamente, produce governabilità. Ci possono essere governi relativamente stabili che non si distinguono per attivismo e capacità di risolvere problemi (il governo attuale ne è un esempio). Si noti inoltre che il concetto stesso di governabilità è generico e impreciso. Governare a quale fine? Per quali obiettivi? Con quali conseguenze?

La preferenza per il sistema maggioritario viene giustificata dalla sua capacità di ridurre la frammentazione partitica e, di conseguenza, di accrescere la stabilità dei governi

Occorre dunque puntare su una definizione che trovi un ancoraggio e una possibilità di misura in indicatori, ma anche in valori condivisi. Questi indicatori possono essere, per esempio, i risultati in termini occupazionali, di reddito o di debito pubblico delle politiche economiche; o anche l’impatto sulle disuguaglianze delle politiche sociali. Sembra però necessario tenere anche conto, più in generale, di fondamentali valori comuni che sono più o meno soddisfatti. La Costituzione, da questo punto di vista, può rappresentare una pietra di paragone essenziale, specie per valutare se, e in quale misura, le decisioni di governo siano coerenti con le indicazioni in termini di rafforzamento della democrazia sostanziale ricavabili dal testo costituzionale (si tratta di un tema di particolare rilevanza che richiederebbe, però, una trattazione a parte).

Se misurata con questi metri, l’esperienza del maggioritario in Italia si può giudicare fallimentare rispetto alle alte aspettative iniziali e nel complesso insoddisfacente. Sono cresciute la stabilità e la possibilità di alternanza tra coalizioni di centrodestra e centrosinistra, ma ciò non si è accompagnato a risultati significativi sulla frammentazione partitica e neanche sulla governabilità, mentre si è deteriorata la funzione di rappresentanza, con la crescita della disaffezione e dell’astensionismo, e la qualità della democrazia (come vedremo meglio tra un momento).

Ripensamenti e cautele. La vicenda del maggioritario ha spinto alcuni tra i principali studiosi della politica italiana – anche quelli che avevano inizialmente un atteggiamento più favorevole – a rivedere le loro posizioni. Si sottolinea la difficoltà di far funzionare questo sistema in un contesto come quello italiano segnato da fratture multiple – di classe, religiose, territoriali – e da forte polarizzazione politica. La logica maggioritaria scoraggia infatti la capacità di mediazione e di compromesso tra i diversi interessi in campo e rischia di portare a un’ulteriore polarizzazione che condiziona la governabilità. Viene inoltre raccomandata una valutazione più cauta dell’influenza del sistema elettorale sui caratteri della politica, rispetto all’ottimismo iniziale dell’ingegneria istituzionale: occorre tenere più conto dei cambiamenti del contesto sociale in cui operano le stesse regole elettorali.

Si pensi per esempio alla parabola del maggioritario americano: si è passati dall’elogio delle virtù centripete e depolarizzanti di questo sistema nel corso dei primi decenni del dopoguerra, quando era preso spesso a modello, alla situazione degli ultimi anni, quando è diventato veicolo e propagatore di forte polarizzazione politica e distanza ideologica. Gli effetti del primo tipo comportavano la convergenza verso il centro dei partiti, alla ricerca dell’elettorato moderato necessario per vincere col maggioritario, ma si verificavano in un contesto di crescita economica, di mobilità sociale e miglioramento di molti gruppi, in particolare dei ceti medi. Gli effetti polarizzanti si sono sviluppati in seguito alle pesanti conseguenze sociali del cambiamento economico (globalizzazione, innovazione tecnologica), che hanno portato nelle democrazie avanzate a una vistosa crescita delle disuguaglianze e a una forte destabilizzazione sociale. Su questo cambiamento hanno attecchito i processi di polarizzazione ideologica e politica.

Queste cautele e raccomandazioni devono valere ovviamente anche per il sistema proporzionale. Occorre non caricarlo di eccessive aspettative “ingegneristiche”, illudendosi che le regole elettorali possano automaticamente risolvere problemi politici, ma certo bisogna sottolineare le maggiori potenzialità per la qualità della democrazia, soprattutto, come si diceva, in relazione al contesto sociale attuale.

I vantaggi del proporzionale: rappresentanza e partiti. Il sistema proporzionale ha anzitutto un vantaggio: determina una migliore corrispondenza tra voti e seggi e non ha quindi effetti distorsivi sulla rappresentanza (come si sa, questi possono essere invece in alcuni casi molto pesanti col maggioritario, vedi il caso britannico). Si realizza dunque una maggiore coerenza tra le opinioni e le preferenze degli elettori e quelle degli eletti, nel senso che gli elettori possono trovare dei rappresentanti più vicini alla tutela dei loro interessi e delle loro idee: insomma, una rappresentanza più coerente. Occorre però tenere conto che questo non è un effetto automatico del meccanismo elettorale, ma presuppone anche la disponibilità e l’investimento delle forze politiche. L’allargamento della rappresentanza che consente il sistema proporzionale è dunque una potenzialità che può essere più o meno colta.

Il sistema proporzionale ha anzitutto un vantaggio: determina una migliore corrispondenza tra voti e seggi e non ha quindi effetti distorsivi sulla rappresentanza

L’avvicinamento tra esigenze degli elettori e offerta politica dei partiti ha poi due conseguenze. Può far crescere i partiti che s’impegnano su interessi e gruppi più omogenei, che non significa non perseguire alleanze, necessarie in governi che col proporzionale saranno di coalizione, ma definire il perimetro della rappresentanza senza annacquare troppo la specificità dei programmi per raccogliere quei consensi in tutte le direzioni, necessari per vincere nelle competizioni basate sul maggioritario. Questo ha anche il vantaggio di favorire la messa a punto di programmi più definiti e più veri, che possono essere discussi e comunicati agli elettori dando loro maggiori possibilità di scelte consapevoli. D’altra parte, essi stessi saranno più motivati, in questa situazione, a partecipare maggiormente, e a votare, rispetto a quanto accade nel contesto maggioritario, in cui molti non si sentono rappresentati adeguatamente dalle principali forze politiche (la ricerca comparata conforta questa ipotesi mostrando che in media l’astensione è più alta nei sistemi maggioritari rispetto a quelli proporzionali).

Una rappresentanza più coerente giova poi anche ai partiti, perché può frenare la tendenza a diventare dei meri comitati elettorali o dei partiti personali. Anche in questo caso è bene tenere conto che non si tratta di un effetto automatico, ma di una potenzialità che può essere colta dai partiti e che va in direzione diversa dal maggioritario. Il proporzionale può favorire cioè il rafforzamento dei partiti come centri di elaborazione di progetti per la collettività e di selezione della classe politica su tali progetti, frenando almeno in parte le spinte verso la personalizzazione della leadership e la connotazione plebiscitaria delle elezioni, perché non portano a veri miglioramenti rispetto agli obiettivi di una governabilità democratica nel senso prima chiarito. Si tratta di un aspetto di notevole rilevanza che meriterebbe ben altro approfondimento; mi limito qui a segnalare che c’è un evidente rapporto di complementarità, all’insegna di una spinta alla centralizzazione e personalizzazione del potere, tra le modifiche alla legge elettorale presentate da FdI e la proposta di riforma costituzionale centrata sul premierato.

La frammentazione dei partiti. Ho già sottolineato perché il maggioritario realizzato in Italia non è riuscito a ridurre la frammentazione. Per quanto riguarda il proporzionale, oltre a essere il sistema adottato in quasi tutti i Paesi europei, esso si accompagna in genere a soglie di sbarramento per le formazioni minori, che in alcuni casi sono consistenti, in particolare, nel Centro Nord Europa, in Germania (5%) e nei Paesi scandinavi (4%). Il proporzionale adottato in Italia fino al 1992 era senza soglie. Ovviamente, la scelta di una soglia abbastanza alta è difficile da realizzare, per i motivi già indicati: presuppone un accordo tra le principali forze di destra e di sinistra, che devono fronteggiare insieme le resistenze dei partiti minori, ma è una condizione importante per un ritorno efficace al proporzionale.

C’è un evidente rapporto di complementarità, all’insegna di una spinta alla centralizzazione e personalizzazione del potere, tra le modifiche alla legge elettorale presentate da FdI e la proposta di riforma costituzionale centrata sul premierato

Per quel che riguarda invece i partiti piccoli, ma non esclusi dalla soglia, si ridurrebbe la loro capacità di condizionare l’azione di governo come nel caso delle coalizioni preventive. La negoziazione avverrebbe ora alla luce del sole, in sede di formazione del nuovo governo, attraverso l’elaborazione di programmi dettagliati ex post, cioè dopo le elezioni. Si tratterebbe in ogni caso di governi di coalizione, a volte di grande coalizione, ma non sembra si ponga nell’esperienza dei Paesi europei – quasi tutti con un proporzionale con soglia – una questione di frammentazione che influenza la stabilità. Questo effetto viene invece sempre paventato in Italia quando si propone un sistema elettorale proporzionale. Sembra invece che un proporzionale con una consistente soglia possa contribuire effettivamente alla riduzione della frammentazione eccessiva senza compromettere la rappresentanza. Meglio, dunque, di quanto non abbia fatto il maggioritario, che ha compresso la rappresentanza senza ridurre la frammentazione.

Lo spostamento a destra dell’asse della rappresentanza. Il maggioritario ha risentito, anche in Italia, dei cambiamenti del contesto. Questo sistema elettorale offre ora un quadro più favorevole a contrastare politiche redistributive efficaci e interventi di sostegno all’innovazione. Ciò è dovuto alle preferenze degli elettori di centrodestra per interventi pubblici che non comportino un aumento della pressione fiscale. Tali preferenze sono fatte proprie e anzi rafforzate – nelle loro promesse più che nell’azione concreta – dai partiti di centrodestra; ciò non mostra però ancora che ci sia un’influenza specifica del maggioritario a favore di scelte politiche più di destra. Si potrebbe osservare che questo sistema elettorale si limita, come gli altri, a tradurre le preferenze degli elettori in seggi; in realtà, non è esattamente così perché le regole del maggioritario alterano il peso delle preferenze, producendo una disproporzionalità marcata tra voti e seggi. Un’elevata alterazione determina più spesso, come abbiamo visto, delle reazioni da parte dell’elettore che non si sente rappresentato dai partiti più grandi, oppure è deluso dal partito al quale era originariamente legato, e quindi non partecipa al voto. Cresce dunque l’astensione (anche se non tutta è ascrivibile a motivazioni politiche). La ricerca comparata mostra che il sistema maggioritario è più esposto a questo fenomeno rispetto al proporzionale, e che tra gli elettori coinvolti prevalgono nettamente e sistematicamente quelli più deboli dal punto di vista economico, sociale e dell’istruzione. Naturalmente, questo non significa che il fenomeno dell’astensionismo non sia presente anche nei sistemi proporzionali.

Si manifesta dunque un bias sistematico a favore di una governabilità ostile a indirizzi di redistribuzione e innovazione. Infatti, la rappresentanza è compressa soprattutto per gli interessi più deboli, i quali perdono voce a favore di quelli più forti, che invece votano diffusamente: l’elettorato moderato, i ceti medi istruiti e i gruppi sociali più abbienti. Insomma, la mancanza di una voce consistente e organizzata dei gruppi sociali più deboli accresce l’influenza degli interessi forti sull’azione di governo e rischia di peggiorare ancora di più le condizioni dei più deboli e le disuguaglianze (tra l’altro in contrasto con gli indirizzi dell’art. 3 della Costituzione).

Ma possiamo attribuire il bias strutturale del sistema elettorale solo ai meccanismi elettorali? In realtà, bisogna guardare anche ai partiti, e segnatamente a quelli di sinistra. Questi partiti dovrebbero avere nella rappresentanza dei gruppi più deboli e nel contrasto delle disuguaglianze la loro ragione sociale. Come si è mosso il Pd rispetto alla questione del sistema elettorale? Il partito è nato con una forte influenza del modello della democrazia maggioritaria nella versione americana, guardando come riferimento al partito democratico di Clinton e alle possibilità dell’alternanza tra due grandi partiti anche in Italia. Non è stato dunque messo in discussione un sistema elettorale maggioritario, che nessun partito socialista europeo probabilmente vorrebbe. Non solo: per seguire il modello del “partito della nazione”, il Pd, specie nel periodo della Terza via, ha cercato di vincere con il maggioritario. Ha dunque guardato all’elettorato moderato per raggiungere la maggioranza dei voti necessaria; ciò ha spinto a rendere più generici e indistinti i programmi redistributivi e a sostenere una politica meno incisiva sul piano fiscale per cercare di attrarre gli elettori moderati, che peraltro, come mostrano dati di ricerca, alla fine non l’hanno premiato perché non si fidano e in larga parte preferiscono l’originale, cioè i partiti di centrodestra. In tal modo, il Pd non solo ha perso milioni di voti, ma ha contribuito di fatto a rafforzare quella logica del maggioritario che ha portato all’affievolimento della voce dei gruppi più deboli e allo spostamento a destra dell’asse della rappresentanza. Resta ora da vedere quale strada prenderà il partito sulla questione della legge elettorale, tenendo conto che è ancora presente al suo interno un orientamento favorevole al maggioritario (una peculiarità della sinistra in Italia). Come abbiamo visto, ci sono invece buoni argomenti per tornare a un proporzionale rivisto.

 

 

 

 

 

 

La proposta di riforma della legge elettorale: contenuti e critiche

Che cosa prevede e come valutare quello che, se fosse approvato, rappresenterebbe il quinto sistema per le elezioni parlamentari della nostra storia repubblicana?

Enzo Cheli 07 maggio 2026

 

Il 26 febbraio scorso alcuni parlamentari di maggioranza sostenuti dal governo hanno presentato alla Camera una proposta di riforma della legge elettorale per il Parlamento che modifica radicalmente la legge attualmente in vigore (la n. 165 del 2017, cosiddetta legge Rosato) che ha regolato le ultime due elezioni politiche nel 2018 e nel 2022.

Il sistema elettorale che viene proposto con questa riforma viene a poggiare sui perni seguenti: a) adozione sia per la Camera sia per il Senato di un sistema proporzionale a liste concorrenti espresse dai partiti o dalle loro coalizioni in collegi compresi nelle circoscrizioni esistenti; b) abolizione dei collegi uninominali attualmente previsti per i 3/8 dei seggi, salvo quanto concerne la Valle d’Aosta e il Trentino-Alto Adige, dove restano i collegi uninominali; c) introduzione di un premio di governabilità (diverso per i suoi effetti dal premio di maggioranza) da riconoscere in misura fissa, con 70 deputati alla Camera e 35 senatori al Senato, attribuito alla lista o alla coalizione che abbia raggiunto la maggior cifra elettorale o quantomeno il 40% dei voti validi, fino a una soglia massima di 230 seggi alla Camera e di 114 seggi al Senato; d) previsione di un successivo turno di ballottaggio tra le prime due liste che, pur non avendo raggiunto il 40%, abbiano almeno conseguito il 35% dei voti validi; e) assegnazione dei seggi solo con metodo proporzionale ove nessuna lista sia riuscita a conseguire la soglia prevista per aspirare al premio; f) in sede di presentazione delle liste, indicazione obbligatoria del nome che verrà proposto dalla lista vincente al presidente della Repubblica (che, peraltro, non è vincolato ad accettarlo) per l’incarico del presidente del Consiglio.

Al fine dichiarato della governabilità se ne aggiunge un altro non dichiarato, ma forse più determinante: quello di evitare un rovesciamento dell’attuale maggioranza che, attraverso la permanenza degli attuali collegi uninominali, potrebbe avverarsi

Nella relazione di accompagnamento si dichiara che la proposta viene avanzata al fine di garantire, attraverso il premio di governabilità, la stabilità del governo così da evitare, come risultato molto probabile con il sistema attuale, un pareggio tra le forze in campo, con la conseguente impossibilità di costruire maggioranze sicure in grado di sorreggere il governo. Questo fine dichiarato sottintende, peraltro, chiaramente anche un fine non dichiarato, ma forse più determinante, che è quello di evitare un rovesciamento dell’attuale maggioranza che, attraverso la permanenza degli attuali collegi uninominali, potrebbe avverarsi.

Questa proposta, avanzata senza alcuna trattativa preventiva con le opposizioni e che, se approvata, rappresenterebbe il quinto sistema per le elezioni parlamentari della nostra storia repubblicana, sta suscitando oggi forti contrasti tra maggioranza e opposizioni. Come valutarla?

Per compiere una valutazione obiettiva e non di parte penso che occorra riflettere almeno su due aspetti: sul quadro della disciplina costituzionale vigente, che segna un limite per la materia elettorale, e sugli sviluppi che la legislazione per le elezioni politiche ha avuto nel nostro Paese nei quasi ottant’anni della sua esperienza repubblicana.

Per quanto concerne il quadro costituzionale, va ricordato che nella nostra Costituzione non esiste un richiamo esplicito al sistema elettorale (dal momento che la Costituente si limitò a votare un semplice ordine del giorno favorevole all’adozione di un sistema proporzionale), ma esistono vari richiami alla materia elettorale specificati in particolare nell’articolo 48, relativo alle caratteristiche del voto (personale, uguale, libero e segreto) e negli articoli 56 e 57, relativi all’elezione della Camera e all’elezione del Senato su base regionale.

Queste norme vanno però oggi integrate con i dettati espressi in materia elettorale dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 1 del 2014 (che ha dichiarato l’incostituzionalità di alcune norme della legge Calderoli del 2005) e con la sentenza n. 35 del 2017 (che ha dichiarato l’incostituzionalità di alcune norme della legge Renzi del 2014 e ha condotto all’abbandono di tale legge prima che avesse una qualche applicazione). Con tali sentenze la Corte ha in sostanza affermato due principi che oggi vengono a integrare la disciplina costituzionale vigente: il principio che, pur riconoscendosi la piena discrezionalità del legislatore nella scelta tra sistemi elettorali proporzionali e maggioritari, non sono ammissibili premi di maggioranza o ballottaggi sganciati (come quelli previsti dalla legge Calderoli e dalla legge Renzi) da una soglia minima di accesso e il principio che i partiti non possono sottrarre agli elettori (in particolar modo con le liste bloccate) un potere di scelta diretta e consapevole degli eletti.

Per quanto riguarda il richiamo alla storia della nostra legislazione elettorale dell’età repubblicana è noto che, in linea di principio, i sistemi elettorali in democrazia sono destinati a svolgere una duplice funzione: rappresentare correttamente la distribuzione delle forze politiche in competizione (e a questo provvedono in prevalenza i sistemi proporzionali); favorire la nascita di maggioranze in grado di sostenere governi stabili ed efficienti (e a questo contribuiscono in prevalenza i sistemi maggioritari).

Nei primi quarantacinque anni della nostra esperienza repubblicana i sistemi elettorali per la Camera e per il Senato sono stati sistemi proporzionali allo stato pressoché puro, in quanto corrispondenti ai caratteri originari di una Costituzione garantista dove la tutela delle minoranze e il pluralismo venivano a prevalere nettamente sul fine della stabilità dei governi. Con gli anni Novanta del secolo scorso, in conseguenza della crisi che è venuta a colpire il sistema dei partiti, la situazione è mutata e si è imposta con sempre maggior insistenza la ricerca di tecniche elettorali maggioritarie dirette a garantire la nascita di governi stabili; ma una scelta precisa e sicura, nei successivi trentacinque anni e fino a oggi, non è mai avvenuta, e questo ha determinato sempre l’adozione di modelli “misti”, diretti a innestare tecniche maggioritarie su modelli proporzionalisti. Questo portava sia la legge Mattarella del 1993, sia la legge Rosato del 2017 a utilizzare parzialmente il ritorno ai collegi uninominali, mentre la legge Calderoli del 2005 correggeva il sistema proporzionale con l’adozione di un premio di maggioranza. Tra la legge Calderoli e la legge Rosato è stata anche approvata la legge Renzi del 2014 che introduceva il ballottaggio, ma che non è mai divenuta operante dopo le censure ricevute dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 35 del 2017.

Questa riforma assembla elementi diversi delle esperienze precedenti, recependo dalla legge Calderoli il modello di un sistema proporzionale corretto da un voto di maggioranza (ma tradotto in un voto di governabilità), dalla legge Renzi il ballottaggio, dalla legge Rosato la possibilità di coalizioni e la misura della clausola di sbarramento

Il dato da sottolineare è che questi diversi sistemi non sono mai riusciti a trovare un giusto punto di equilibrio tra il fine della rappresentanza e quello della governabilità, e per questo hanno avuto vita breve sotto la pressione di fattori contingenti diretti non tanto a favorire l’interesse generale, ma la vittoria o la sconfitta di una parte. E oggi, su questa stessa linea politica, viene a emergere il disegno di questa riforma che assembla elementi diversi delle esperienze precedenti, recependo dalla legge Calderoli il modello di un sistema proporzionale corretto da un voto di maggioranza (ma tradotto in un voto di governabilità), dalla legge Renzi il ballottaggio, dalla legge Rosato la possibilità di coalizioni e la misura della clausola di sbarramento.

Ma quale giudizio dare del prodotto che nasce da questo mix?

Sul piano della legittimità costituzionale, i rilievi critici maggiori (e su cui più insistono le opposizioni) investono in particolare tre aspetti: la misura del premio di governabilità, il ballottaggio e le liste bloccate.

Per quanto concerne il premio, si nota come esso consenta di raggiungere un livello di eletti superiore a quel 55% (già considerato accettabile dalla Corte nella sua sentenza del 2014) e di raggiungere, anche con l’aiuto dei voti esteri e dei collegi uninominali residui, quella soglia dei 3/5 che consente alla sola maggioranza di eleggere non solo il presidente della Repubblica (per cui dopo la terza votazione basta la maggioranza assoluta), ma anche altri organi di garanzia, come i giudici costituzionali di estrazione parlamentare e come membri laici del Consiglio superiore della magistratura. In sostanza, la maggioranza conseguibile verrebbe in questi casi a incidere irragionevolmente in quel giusto rapporto tra Paese reale e Paese legale espresso come limite insuperabile dalla giurisprudenza costituzionale.

Per quanto concerne il ballottaggio, la critica investe il fatto che lo strumento potrebbe condurre anche a esiti opposti nelle due Camere e rendere quindi impossibile la definizione di una maggioranza omogenea.

Infine, per le liste bloccate, la critica è che con questa tecnica si viene a incidere negativamente su quanto la Corte ha già affermato con la ricordata sentenza n. 1 del 2014 sul potere di scelta consapevole e diretta degli eletti da parte degli elettori.

Ai profili di legittimità costituzionale, i critici della riforma vengono, inoltre, ad aggiungere anche profili di funzionalità politica. Il sistema proposto, si rileva, tenderebbe solo a conservare l’esistente e non a migliorare, come si dovrebbe, l’assetto attuale del nostro sistema politico colpito da due gravi patologie come il distacco crescente tra corpo elettorale e istituzioni governanti (distacco reso sempre più evidente dalla misura raggiunta dall’astensionismo) e la frammentazione, che sta trasformando i nostri partiti in corporazioni settoriali a guida personale.

L’esigenza di correggere la prima patologia comporterebbe, quindi, l’adozione di sistemi diretti a valorizzare o con le preferenze o con i collegi uninominali la scelta personale diretta degli eletti da parte degli elettori, mentre un’azione di contrasto verso la frammentazione in atto comporterebbe l’esigenza non di confermare, come la riforma fa, ma di elevare le attuali soglie di sbarramento.

Entra così in gioco un altro tema di fondo che riguarda un aspetto della funzione da assegnare ai sistemi elettorali e che supera la questione della proporzionalità-governabilità per investire l’aspetto del miglioramento del tessuto politico complessivo e della qualità della classe parlamentare. In sostanza, per un Paese come il nostro, i sistemi elettorali devono essere orientati soltanto verso la rappresentanza del popolo e la costituzione dei governi o anche verso la correzione e il miglioramento della realtà politica esistente?

Il sistema che oggi viene proposto dalla maggioranza mette quindi in campo due ordini di problemi, che impongono tanto di correggere alcuni vizi evidenti che investono la sfera della legittimità costituzionale, quanto di avviare, attraverso la legge elettorale, la correzione delle patologie più gravi che oggi affliggono il nostro sistema politico.

Le strade per affrontare questi problemi sono tante, ma non facili da percorrere senza un accordo di buona fede in grado di dare voce a tutte le forze in campo e orientato, più che alla conservazione del presente, a un miglioramento delle condizioni future della nostra democrazia.